19 Fjölmiðlun

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð menningar- og viðskiptaráðherra. Undir málefnasviðinu er einn málaflokkur sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Gert er ráð fyrir að útgjaldarammi málefnasviðsins í heild hækki um 1.567 m.kr. frá fjárlögum 2024 til ársins 2029. Breyting til hækkunar felst í framlagi til RÚV sem er í samræmi við tekjuáætlun stofnunarinnar af útvarpsgjaldi. Til lækkunar á útgjaldaramma á tímabilinu er um 42 m.kr. almenn aðhaldskrafa.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2025–2029

19.1. Fjölmiðlun

Verkefni

Undir málaflokkinn heyra málefni fjölmiðla, einkarekinna fjölmiðla, sbr. gildissvið laga um fjölmiðla, nr. 38/2011, og starfsemi Ríkisútvarpsins ohf. vegna fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu, eins og nánar er kveðið á um í samningi við ráðherra og lögum um Ríkisútvarpið, nr. 23/2013.

Starfsemi Fjölmiðlanefndar fellur einnig undir málaflokkinn en Fjölmiðlanefnd er sjálf­stæð stjórnsýslunefnd sem heyrir undir ráðherra og  sinnir m.a. stjórnsýslueftirliti á grundvelli laga um fjölmiðla og fleiri laga. Hlutverk ráðuneytisins gagnvart Fjölmiðla­nefnd felst einkum í því að skapa umgjörð sem gerir henni mögulegt að sinna lögbundnum hlutverkum sínum hvað varðar stjórnsýslumál og önnur verkefni.

Helstu áskoranir

Áskorun stjórnvalda felst í því að stuðla að fjölbreyttu fjölmiðlaumhverfi og starfsumhverfi sem styður við fjölbreytileika og fagmennsku í fjölmiðlun. Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar kemur fram að frjálsir fjölmiðlar séu forsenda opinnar lýðræðislegrar umræðu og veiti stjórn­völdum, atvinnulífinu og helstu stofnunum samfélagsins nauðsynlegt aðhald. Ríkisstjórnin leggi áherslu á fjölbreytni í flóru fjölmiðla með öflugu almannaútvarpi og einkareknum fjöl­miðlum.

Ein helsta áskorun íslenskra fjölmiðla um þessar mundir er erfitt rekstrarumhverfi, sem stafar m.a. af alþjóðlegri samkeppni, og örri tækniþróun sem felur bæði í sér tækifæri og áskoranir. Til að fjölmiðlar geti sinnt lýðræðis- og aðhaldshlutverki sínu og náð eyrum og augum almennings þarf starfsemi þeirra að taka mið af tækniþróun og nýsköpun. Innleiða þarf nýja þekkingu á fjölmiðlum og styðja við nýsköpun og þróun til að unnt sé að koma nýjungum í framkvæmd, m.a. stafrænum lausnum sem byggja á gervigreind.

Hérlend fjölmiðlafyrirtæki hafa bent á að þær skyldur sem lagðar eru á fjölmiðla í íslenskri lögsögu, m.a. um talsetningu og textun erlends efnis á íslensku, séu verulega íþyngjandi vegna kostnaðar. Auk þess hefur verið á það bent að erlendir fjölmiðlar, sem starfi á íslenskum markaði, séu undanþegnir þessum kvöðum sem þar af leiðandi skekki samkeppnisstöðu íslenskra hljóð- og myndmiðla.

Þá hefur hallað á frelsi fjölmiðla á Íslandi á síðustu árum, að mati samtakanna Blaðamenn án landamæra, en Ísland er mun neðar en hin Norðurlöndin á lista samtakanna yfir frelsi fjöl­miðla á heimsvísu.

Jafna þarf samkeppnisstöðu innlendra fjölmiðla gagnvart erlendum streymisveitum, m.a. með stuðningi við talsetningu og textun innlendra fjölmiðla á barnaefni á íslensku og þróun stafrænna máltæknilausna sem nýtast við vélþýðingar, hljóðlýsingu og samtímatextun mynd­efnis. Slíkar aðgerðir eru jafnframt til þess fallnar að bæta aðgengi allra þjóðfélagshópa að innlendu fjölmiðlaefni, auk þess að vernda og efla íslenskt mál.

Einnig þarf að jafna samkeppnisstöðu einkarekinna fjölmiðla gagnvart Ríkisútvarpinu með því að draga úr umsvifum Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði. Um leið þarf að gæta þess að standa vörð um störf í skapandi greinum, framleiðslu á auglýsingum og rétt landsmanna til upplýsinga um vörur og þjónustu. Samningur ráðherra við Ríkisútvarpið um fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu var endurnýjaður í lok árs 2023 til fjögurra ára. Lögð var áframhaldandi áhersla á íslenska tungu, þjónustu við börn og ungmenni, aðgengi allra landsmanna að miðlum RÚV og að auka þjónustu við landsbyggðina. Ríkisútvarpið leitist áfram, sem hingað til, við að fylgja eftir þróun fjölmiðlunar, m.a. með breyttum áherslum í dagskrá og fjölbreyttara efnisframboði á vef, auk þess að gera eldra efni aðgengilegra en áður. Samkvæmt viðauka II við samninginn verður unnið að því á samningstímabilinu að minnka umsvif Ríkisútvarpsins á samkeppnismarkaði, t.d. með frekari takmörkunum á birtingu viðskiptaboða og/eða með því að breyta eðli og umfangi auglýsingasölu. Jafnframt verður unnið að útfærslu stafrænna lausna sem gera viðskiptavinum kleift að panta auglýsingar á netinu. Gera þurfi ráðstafanir til að koma til móts við mögulegt tekjutap Ríkisútvarpsins af minnkandi umsvifum á samkeppnismarkaði með það fyrir augum að Ríkisútvarpið geti áfram sinnt sínu lögbundna hlutverki og uppfyllt ákvæði þjónustusamnings. 

Helstu áskoranir fjölmiðla, þar á meðal Ríkisútvarpsins, næstu árin snúa að því að viðhalda samfélagslegu trausti á tímum djúpfalsana og annars konar upplýsingaóreiðu á samfélags­miðlum. Traust til Ríkisútvarpsins hefur mælst hátt, sbr. árlegar mælingar þar að lútandi. Þá stendur Ríkisútvarpið enn frammi fyrir því að lækka þarf skuldir félagsins.

Nýlega tóku gildi lög um breytingu á lögum um fjölmiðla nr. 38/2011, um innleiðingu á hljóð- og myndmiðlunartilskipun Evrópusambandsins frá 2018 í landsrétt. Markmið breytinganna er m.a. að tryggja vernd barna og notenda myndmiðla, óháð því hvort myndefni er miðlað með línulegum eða ólínulegum hætti í fjölmiðlum eða á mynddeiliveitum eins og YouTube.

Á málefnasviði fjölmiðla og fjölmiðlunar eru ýmsar áskoranir og tækifæri þegar kemur að kynja- og jafnréttissjónarmiðum. Gæta þarf þess við undirbúning lagasetningar og annarrar reglusetningar að horft verði til kynja- og jafnréttissjónarmiða við útfærslu, m.a. til að stuðla að jöfnum kynjahlutföllum meðal starfsmanna fjölmiðla, í stjórnum fjölmiðla og í hópi við­mælenda fjölmiðla. Samkvæmt gildandi lögum um fjölmiðla ber fjölmiðlum t.d. að skila upplýsingum um birtingarmyndir kynjanna, þ.m.t. um hlutfall karla og kvenna í hópi viðmæl­enda í fréttum og fréttatengdu efni, starfsfólk á fjölmiðlum greint eftir kyni og starfsheiti, og aðgerðir fjölmiðlaveitunnar til að vinna gegn staðalímyndum kynjanna, en slík upplýsingagjöf felur í sér ákveðið aðhald með því að gætt sé að jöfnum kynjahlutföllum og jafnréttis­sjónar­miðum, bæði í starfsemi fjölmiðla og við val á viðmælendum fjölmiðla, eftir því sem unnt er. Þá er fjölmiðlafyrirtækjum með 25 eða fleiri starfsmenn skylt að setja sér jafnréttisáætlun, skv. jafn­réttislögum nr. 150/2020, og gera hana aðgengilega á vef sínum, skv. 21. gr. laga um fjölmiðla.

Gæta þarf sömu sjónarmiða við úthlutun styrkja til einkarekinna fjölmiðla, að fjölmiðlar endurspegli mismunandi hópa samfélagsins og hafi kynja- og jafnréttissjónarmið að leiðarljósi.

Aðgengi að fjölmiðlaefni fyrir ólíka þjóðfélagshópa er krefjandi og breytileg áskorun eftir því sem landsmönnum fjölgar og þjóðfélagsgerðin breytist. Verkefnum fjölmiðla fjölgar með þjónustu við fjölbreyttari hópa samfélagsins, þjónustu við fatlað fólk með efni á auðskildu máli og þjónustu við fólk af erlendum uppruna. Upplýsingamiðlun á fleiri tungumálum en íslensku er ekki síst mikilvæg á tímum jarðhræringa og eldsumbrota. Til að mæta þessum þörfum hefur fréttastofa RÚV aukið fréttaþjónustu fyrir fólk af erlendum uppruna og miðlar nú fréttum á ensku og pólsku. Ensku þjónustuna hefur RÚV verið með um árabil og þá pólsku skemur. Eftir að jarðhræringar hófust í nágrenni Grindavíkur var þjónusta RÚV aukin og sérstakri fréttavakt um jarðhræringarnar á Reykjanesi á ensku og pólsku haldið úti samhliða slíkri fréttavakt á íslensku. Þá voru upplýsingafundir Almannavarna sem og aukafréttatímar samtímatúlkaðir yfir á pólsku á vefnum. Framangreint er í samræmi við aðgengisstefnu RÚV þar sem segir að íbúar með annað móðurmál en íslensku skuli hafi aðgang að fréttum úr íslensku samfélagi.

Samkvæmt lögum um fjölmiðla er skylt að texta erlent efni, með nánar tilgreindum undan­tekningum. Hagsmunasamtök sjón- og heyrnarskerts fólks hafa kallað eftir auknum skyldum fjölmiðla til textunar á innlendu efni, til að bæta aðgengi allra þjóðfélagshópa að fjölmiðlaefni. Styðja þarf betur við talsetningu og textun á íslensku og við þróun máltæknilausna sem nýta gervigreind, þar á meðal við sjálfvirka textun í rauntíma á íslensku tal- og myndefni, vélþýð­ingar og hljóðlýsingu. Gert er ráð fyrir að aðgerðir á þessu sviði taki mið af nýrri málstefnu íslensks táknmáls og aðgerðaáætlun 2024–-2027, þar sem áhersla er lögð á að tryggja aðgengi allra, sérstaklega barna á máltökuskeiði, að ríku málumhverfi. Það má meðal annars gera með því að hafa barnaefni í sjónvarpi aðgengilegt á vönduðu, skýru og skiljanlegu íslensku táknmáli, í samvinnu við þá sem framleiða og sýna slíkt efni og þá sem að táknmálssamfélaginu standa. Menningar- og viðskiptaráðherra tryggi að þeir sjóðir sem heyra undir málefnasvið menningar- og viðskiptaráðherra, og styrkja útgáfu slíkra verkefna, séu aðgengilegir þeim sem að þeim verkefnum standa.

Tækifæri til umbóta

Stuðningskerfi við einkarekna fjölmiðla var framlengt til tveggja ára með breytingu á lögum um fjölmiðla vorið 2023. Árangur af núverandi styrkjakerfi, vegna stuðnings við einka­rekna fjölmiðla, verður metinn 2024 með því að kanna hvort stuðningskerfið hafi náð þeim markmiðum sem að var stefnt, þ.e. að efla og viðhalda útgáfu á fréttum, fréttatengdu efni og umfjöllun um samfélagsleg málefni, fjölga stöðugildum á ritstjórnum fjölmiðla, auka áherslu á rannsóknarblaðamennsku, bæta starfsumhverfi blaðamanna o.fl. Stefnt er að því að leggja fram frumvarp á næsta löggjafarþingi sem festir styrkina í sessi til lengri tíma. Tengist það náið velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar um virkni í námi og starfi, þ.m.t. að nægilegt fram­boð sé af góðum störfum.

Í fyrsta sinn er lögð fram heildarstefna í málefnum fjölmiðla á Íslandi. Fjölmiðlastefna til 2030 var kynnt vorið 2024 að loknu samráði við helstu hagaðila og tekur til einkarekinna fjölmiðla og fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Í fjölmiðla­stefnu birtast skýr áform um að styðja við starfsemi einkarekinna fjölmiðla og tryggja greiðan aðgang að vandaðri fjölmiðlaþjónustu í almannaþágu. Fjölmiðlastefnu er ætlað að stuðla að umbótum sem styrki fjölbreytni á íslenskum fjölmiðlamarkaði og styðja við starfsemi íslenskra fjölmiðla sem sinna mikilvægu lýðræðislegu og menningarlegu hlutverki. Í henni er m.a. mælt fyrir um að rekstrarumhverfi einkarekinna fjölmiðla verði bætt með því að festa í sessi rekstrarstuðning til þeirra. Þá er lögð lykiláhersla á að bregðast við áskorunum samtímans á sviði tækni og stafrænna miðla og stuðla að vernd og valdeflingu allra aldurshópa í stafrænu umhverfi. Sérstök áhersla er lögð á að börn og ungmenni hafi aðgang að innlendu fjölmiðlaefni á íslensku.

Boðaður er stuðningur stjórnvalda við nýtt grunnnám í blaða- og frétta­mennsku við Háskóla Íslands sem tengist velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar um virkni í námi og starfi. Brýnt er að fagmenntuðum blaðamönnum á ritstjórnum fjölgi og að mennta fólk með góðan og traustan grunn í blaðamennsku til þess að viðhalda samfélagslegu trausti til fjölmiðla og sporna gegn upplýsingaóreiðu og falsfréttum.

Mikilvægt er að aðgerðir stjórnvalda miði að því að efla innlenda fjölmiðla sem miðla fjölbreyttu efni á íslensku, bæði á landsvísu og á staðbundnum svæðum og eru vettvangur lýðræðislegrar umræðu, m.a. í aðdraganda kosninga. Er það veigamikill þáttur í að viðhalda og efla lýðræði og lýðræðisþátttöku í landinu.

Mikil tækifæri eru til umbóta vegna aðgerða sem miða að því að auka netöryggi barna og líðan þeirra í stafrænu umhverfi, sem tengist velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar um virkni í námi og starfi og andlegt heilbrigði. Fjölmiðlanefnd tekur við umsjón SAFT-netöryggis­verkefnisins, þar á meðal fræðslu um netöryggi og miðlalæsi í grunnskólum. Einnig er mikilvægt að stjórnvöld styðji við aðgerðir til að hraða þróun stafrænna lausna, sem nýtast við textun, vélþýðingar og hljóðlýsingu, til að tryggja öllum þjóðfélags­hópum aðgengi að innlendu fjölmiðlaefni og vernda og efla íslenskt mál. Loks koma í fjöl­miðlastefnu fram áform íslenskra stjórnvalda um að efla frelsi fjölmiðla á Íslandi.

Áhættuþættir

Ljóst er að stuðningur til einkarekinna fjölmiðla hefur haft mikla þýðingu fyrir rekstur þeirra. Einkareknir fjölmiðlar gegna mikilvægu lýðræðishlutverki í íslensku samfélagi og eru ein meginforsenda þess að almenningur hafi aðgang að fjölbreyttum og faglega unnum fréttum. Rekstrarstuðningur stjórnvalda að norrænni fyrirmynd hefur í sumum tilfellum verið grundvöllur þess að fjölmiðlar geti starfað áfram í óbreyttri mynd og sótt fram. Verði ekki framhald á stuðningnum er hætta á frekari gjaldþrotum og samþjöppun eignarhalds á fjölmiðlamarkaði. Annar áhættuþáttur felst í því að komist fjölmiðlastefna og aðgerðaáætlun á grundvelli hennar ekki til framkvæmda á tímabilinu hafi það m.a. í för með sér minna fram­boð fjölmiðlaefnis á íslensku sem hefði skaðleg áhrif á íslenskt samfélag, tungumál og menningu.

Markmið og mælikvarðar

_{* Mælikvarðar hafa breyst frá fjármálaáætlun 2024-2028. Enginn mælikvarði tók til almannaþjónustu Ríkisútvarpsins í fjármálaáætlun 2024–2028 og var mælikvarða um traust til Ríkisútvarpsins því bætt við. Tölfræði um traust til Ríkisútvarpsins byggist á mælingum Maskínu sem Ríkisútvarpið lætur framkvæma tvisvar á ári. Þá var mælikvarðanum „hlutfall þeirra sem kanna sannleiksgildi frétta“ skipt út fyrir mælikvarðann „geta barna og ungmenna til að greina kostaðar auglýsingar á samfélagsmiðlum“ þar sem síðarnefndi mælikvarðinn þótti heppilegri til árangursmats árangur en fyrri mælikvarði. Tölfræði um stafræna færni og miðlalæsi byggist á rannsóknum sem Fjölmiðlanefnd lætur framkvæma, m.a. könnun sem lögð er fyrir nemendur í grunnskólum um allt land annað hvert ár.}